El proyecto de ley de “crecimiento económico” enviado por el gobierno, con el carácter de urgente, contenía una reforma fiscal  y una contrarreforma monetaria financiera. El proyecto fue archivado por la Asamblea.

La reforma fiscal buscaba una reforma tributaria y nuevas reglas fiscales. La primera modifica y crea nuevos impuestos. Entre los aspectos principales están la variación de la base imponible del ICE y la inclusión de este a nuevos productos y servicios, se aumenta el impuesto a los dividendos a extranjeros al que se le aplicará el 40%, se crea la contribución temporal, por tres años, a empresas que tengan un ingreso bruto de más de un millón de dólares, el impuesto al rodaje lo sustituye con el impuesto anual a la circulación, que lo recaudarían los GADs, a través del SRI y se mantiene el impuesto a la propiedad del vehículo. Se crea el impuesto a la renta para microempresas con una tarifa de 2% sobre los ingresos brutos y  reduce el impuesto a la salida de divisas a la importación de materias primas, insumos y bienes de capital. Con todas estas medidas impositivas se buscaba recaudar 731 millones en 2020. En cuanto a las reglas fiscales –en lo principal- se establecen normas para variaciones de ingreso petrolero,  proyecciones de gasto tributario, techos de gastos, gastos para cierre de brechas de equidad y se rebaja a 5% la variación del presupuesto general del estado. En las entregas de los artículos de Octubre 28 y Noviembre 3 se analizaron con más detalles los dos aspectos de la reforma fiscal.

La contrarreforma monetaria financiera busca echar abajo algunos aspectos de la reforma que, en estas áreas, hizo el gobierno anterior. Los principales cambios se refieren a la regulación y supervisión monetaria financiera y, por otro lado, la autonomía del Banco Central. En cuanto a la primera se le da mayor poder al organismo regulador, dándole nuevas funciones y cambiándole de nombre. Se le quitan las funciones macroeconómicas. El objetivo central de la contrarreforma es la estabilidad financiera.  Entre uno de los deberes y facultades del nuevo organismo regulador se establece normar las actividades financieras de las entidades de seguridad social, lo que significaría la eliminación del Consejo Directivo del IESS, ISSFA e ISSPOL. En cuanto a los cambios institucionales de los organismos de supervisión, se cambian las funciones de la Superintendencia de Bancos (SB) siendo la principal velar por la estabilidad financiera de los intermediarios financieros seguida de la supervisión de bancos y otros intermediarios. Respecto a la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria se le recortan sus funciones dejándole sólo la supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito. En cuanto a la Red de Seguridad Financiera, se cambian y modifican algunas de las funciones de la COSEDE. Se elimina el Directorio y el Gerente tomaría las decisiones ante una situación del riesgo de cierre de las entidades del sector financiero privado, popular y solidario, y seguro privado.

En lo que respecta al Banco Central, se le devuelve la autonomía y, por ende, se restituye su Directorio que manejará la política monetaria. Las principales funciones del BCE –compatible con su objetivo- serían formular e implementar la política monetaria, contribuir a la estabilidad financiera, pero se sigue manteniendo funciones operativas como administrar la RMI, manejo del sistema de pagos, ser agente fiscal del gobierno, ser depositario de sus fondos y obtener crédito para financiamiento de la Balanza de Pagos y liquidez de la economía. Entre otros aspectos importantes se restituye los 4 sistemas y las reglas de respaldo, se prohíbe la financiación cuasifiscal y se lo capitaliza.

En síntesis, el proyecto de ley de  “crecimiento económico” buscaba cumplir con los condicionamientos del FMI, para seguir recibiendo los siguientes desembolsos del crédito y de los otros organismos financieros internacionales. Ante el archivo del proyecto, por parte de la Asamblea, el gobierno se dispone a enviar otros, con el mismo carácter, que divide al proyecto original por partes.

La Proforma del Estado 2020 cumple con algunas exigencias del FMI, mantiene un déficit fiscal, aumenta la deuda pública y señala una tendencia a la recuperación económica. Analizaremos el cumplimiento de algunas condiciones del FMI y sus consecuencias, y las tendencias de la economía.

La proforma 2020 tiene un total de 31.468 millones de dólares que apenas supera en 167 millones a la proforma reajustada de 2019, sin incluir la importación de combustibles. El nivel de inversión es de 3624 millones, 11.5% del total de la proforma, ligeramente superior en 310 millones a la de 2019,  con lo que confirma la política de estancamiento de la inversión pública. Sin embargo, hay cambios en la estructura de ésta, en educación aumenta (68%), ambiente (-8.1%), desarrollo urbano y vivienda (-42.6), inclusión económica y social (5.7%) y salud (28.2%) . La mayor parte de la proforma es gasto corriente (88.5%). Pero, hay un alto servicio de la deuda que alcanza los 8000 millones de dólares, que supera lo asignado para el Ministerio de Educación y Salud que llega a 6854 millones y además se reduce en 32 millones la asignación a universidades. Sigue manteniendo las preasignaciones a los GAD, educación y salud. La proforma 2020 tiene un déficit de 3.3% del PIB (apenas superior en 0.1% al de 2019) y necesidades de financiamiento de 6664 millones de dólares. No se contempla los nuevos ingresos contemplados en el proyecto de ley de “crecimiento económico” ni la racionalización de los subsidios a los combustibles, cuyo levantamiento dio origen a la marcha indígena que obligó al gobierno a derogar el decreto correspondiente. Sigue alto el nivel de subsidios, alcanzando los 5.455 millones repartidos a los combustibles 1956, a la seguridad social 2104 y sociales 1123 (que aumentan ligeramente). Hay también un aumento del gasto presupuesto para el cierre de las brechas de equidad sobre todo las relacionadas con las políticas de igualdad, aumentando significativamente las de infancia, niñez y adolescencia; juventud y adulto mayor.

La variación del déficit fiscal en 2020 dependerá que pase con focalización de los subsidios a los combustibles, la magnitud de la reducción de la masa salarial en el sector público, la profundidad de la fusión y/o eliminación de entidades públicas, los ingresos de las concesiones y la aprobación o no de la “ley de crecimiento o no”.

En cuanto al cumplimiento de los condicionamientos con el FMI hay dos importantes. La primera es la reducción de la masa salarial, en alrededor de 400 millones, que implicará el recorte de la burocracia. Eso incluye la eliminación de los contratos ocasionales y reducción de personal en algunas instituciones públicas con nombramiento provisional y permanente. Este proceso ya se inició en este año en CNE, ex Senplades y algunos ministerios. También puede conllevar la eliminación y/o fusión de entidades públicas. Además se contempla la privatización de la administración de algunas entidades públicas (concesión), llamado eufemísticamente monetización de activos públicos, que comprendería entregar al sector privado la administración de CNT, Banco del Pacifico y la hidroeléctrica Sopladora. Lo paradójico es que se va a concesionar a dos de las entidades públicas más rentables. Entre las empresas públicas con más utilidad consta CNT y el Banco del Pacifico es uno de los rentables del sistema financiero. La concesión de Sopladora puede implicar una variación de las tarifas eléctricas. Los ingresos por concesiones se estiman en 2000 millones.

Los supuestos de la Proforma 2020 estiman un escenario con un precio del barril de crudo de 51,3 dólares, una inflación de 0.84% y un crecimiento de 0.5%. Este último es un tanto optimista ya que el propio FMI considera que para el año 2019 habrá un decrecimiento de -0.5%. En 2020, se estima que es posible que haya recesión en Europa y una caída del crecimiento de la economía mundial, por otro lado el continuar con la política de reducción de la inversión pública, confiar en proyectos de Inversión de las Alianzas Público-Privada que hasta ahora han sido mínimos, el mayor ajuste fiscal y las expectativas pesimistas empresariales hacen prever que la contracción de la economía continúe al nivel de los proyectado para 2019. Si a eso se le agregamos el déficit fiscal de 3.3% y la necesidad de mayor endeudamiento público, aumento el servicio de la deuda, que deja menos margen para otros gastos, se confirmaría la tendencia a la recesión económica con sus implicaciones en el mercado de trabajo que se traducirían en mayor desempleo, subempleo y crecimiento del sector informal lo que a su vez está relacionado con el deterioro social. En efecto, la pobreza por ingresos, a Junio de 2019, alcanzó un 25.5%, un punto más que hace un año. Si continúa, en 2020, la contracción económica habrá aumento de la pobreza, por encima de ese nivel, la indigencia y marginalidad social que conduce a más violencia e inseguridad.

El proyecto de ley llamado de crecimiento económico, enviado como económico urgente, en la segunda parte de la reforma fiscal comprende cambios normativos en la planificación, programación presupuestaria e endeudamiento; en las reglas fiscales y en las  empresas públicas, que se tratarán en este artículo, excepto el último.

En la ley de fomento productivo, publicada en RO de Agosto 21 de 2018, se establecieron reglas para la sostenibilidad fiscal, programación presupuestaria y límites de endeudamiento. En el proyecto de ley, se vuelven a realizar cambios en la planificación y programación presupuestaria, se reforma el Código de Planificación y Finanzas Públicas que incluye, entre lo más importante, cambios metodológicos en la definición del sector público, se introduce una política de mitigación y gestión de riesgos fiscales referidos a los shows externos e internos que puedan generar cambios en ingresos, gastos o financiamiento del presupuesto; se establece nueva normativa para la programación fiscal plurianual y anual definiendo sus fases, cobertura para variaciones del ingreso petrolero, proyecciones de gasto tributario, techos de gastos, gastos para cierre de brechas de equidad, se rebaja a 5% la variación del presupuesto general del estado tanto en gastos como ingresos y se le fija a la Asamblea un plazo de diez días para aprobar u observar tal variación. Respecto al endeudamiento, se restituye la obligatoriedad de que toda emisión de bonos, en moneda de curso legal o extranjera se negociará a través de las bolsas de valores, pero se mantiene que, en cuanto, a las negociaciones  directas  entre entidades públicas debe informarse a las entidades de supervisión y control del mercado de valores. Se regula la deuda flotante, aquella que el sector público mantiene con proveedores y se fija un plazo para su pago en noventa días. También se autoriza al Ministerio de Finanzas a que pueda emitir Notas del Tesoro para financiar deficiencias de caja, con un plazo máximo de 359 días, hasta un monto del 8% de los gastos totales del Presupuesto General del Estado, pero paradójicamente no se las considera endeudamiento público. Se le prohíbe al Banco Central la compra de estas notas y cualquier documento emitido por el sector público.

En cuanto a las reglas fiscales, se establece el ámbito de aplicación de éstas que deben cumplir las entidades del sector público no financiero y financiero, el período de estas reglas. Se reafirma la regla que existía: que los egresos permanentes se financiaran solo con ingresos permanentes, aunque se exceptúan los rubros de salud, educación y justicia, en situaciones excepcionales. Se vuelve a confirmar y se específica que, lo que ya se estableció en la ley de fomento productivo, el saldo consolidado de la deuda del sector público no financiero y otras obligaciones no podrá ser mayor del 40% del PIB. Se establece que relación entre el saldo total de la deuda pública con los ingresos totales de los GAD no puede ser mayor del 20%. El límite de endeudamiento de las empresas públicas, en cambio,  será establecido por el Ministerio de Finanzas y si éstas lo sobrepasaran deberá someterse a un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal aprobado por este ministerio. Igualmente éste pondrá los límites de endeudamiento para las entidades de seguridad social.

Además se establecen reglas de crecimiento de gasto, resultado primario total y resultado primario no petrolero para los que se fijan metas; en el caso de los dos últimos se exige que cumplan la regla de deuda y otras obligaciones de pago. Se obliga a aplicar medidas preventivas y correctivas, en caso de que estos se desvíen de lo aprobado, pero si  no cumplen con los objetivos, las metas y reglas establecidas se establecen responsabilidades y sanciones para los funcionarios que las  incumplan. Se señala que la regla de gastos y límite de deuda deberán alcanzarse hasta el año 2023. También se establecen reglas de variación de gastos para las entidades de seguridad social fijadas por el Ministerio de Finanzas. Finalmente, se establece el Fondo de Estabilización con los ingresos de la explotación de los recursos naturales no renovables que superen lo contemplado en el Presupuesto General del Estado, luego de descontar las preasignaciones por ley, para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas y/o la capacidad de ejecución de egresos en educación y salud. Se establecen causales de suspensión de las reglas fiscales en caso de estados de excepción y recesión económica grave.

Se puede deducir que todas estas normas fueron elaboradas con la asesoría del FMI y siguiendo la metodología internacional sobre presupuestos y finanzas públicas. Si bien se establecen procedimientos y reglas claras para disciplina fiscal hay algunos aspectos que no están especificados. Uno de ellos es el Fondo de Estabilización, cuyos recursos saldrán de la explotación petrolera y minera, que se lo establece de manera general, no se específica, lo que supondría que se lo haría en el reglamento a la ley y además se habla de preasignaciones. Sus fines son muy generales. Recordemos que el gobierno anterior eliminó el FEIREP, fondo que garantizaba el pago de la deuda externa, una preasignación; hasta no conocer el reglamento no podemos saber si tendrá el mismo fin. Los intereses del país están sobre el resto de la economía. Si hay shocks externo e interno, que genere una contracción de la economía, por más que haya recursos en dicho fondo, no puede priorizarse el pago de la deuda externa. Los recursos de ese fondo deben utilizarse para contrarrestar los impactos negativos sobre la economía y su impacto social. En todo caso, con estas reglas claras se establece disciplina fiscal sobre todo en el endeudamiento en los GADs, empresas públicas y entidades de seguridad social. Como existe un déficit fiscal, dicho fondo se crearía en el próximo gobierno que incluiría los recursos de la explotación minera.