El proyecto de ley de reordenamiento de las Finanzas Públicas busca, entre sus objetivos principales, tomar control de los recursos del IESS, ISSFA e ISSPOL, establecer un seguro petrolero y  establece nuevas reglas fiscales que buscaría el sostenimiento de las finanzas gubernamentales. En este artículo, dada la importancia, trataremos solo sobre el IESS y BIESS y el intento de hacer al MEF como superministerio.

El art. 2 del proyecto reclasifica las instituciones que incluyen al Sector Público Financiero (SPF) y al No Financiero (SPNF). En el primero, se agrega al BIESS y al Banco Central. Esto significa que los dos bancos pasarían a formar parte de la banca pública. Ésta se encuentra regulada por el Código Monetario y Financiero que, en sus arts. 366 y 362,  señala que su objeto será determinado en el decreto de su creación y se organizaran según las definiciones y necesidades determinas por la Junta de Política y Regulación. El art. 369, del código, señala que entre los objetivos de dicha banca están: dar financiamiento a los GADs, a vivienda de interés social, emprendedores, etc.  Según dicho código, el directorio de la banca pública estará compuesto por 4 ministros (uno de ellos será el que dirija la política económica) y un representante del presidente. En otras palabras, el gobierno toma el control de los recursos del BIESS. Recordemos que en el documento Marco de Cooperación con Ecuador 2019-2023, del Banco Mundial, en el que se establecen los objetivos y metas del acuerdo crédito con dicho organismo internacional, se recomienda la eliminación del BIESS y pasarle sus operaciones a la banca privada justificándola por la ineficiencia del BIESS.

Respecto al BCE, al convertirse en banca pública, el gobierno debería nombrar un directorio, al igual que en el BIESS, con lo que toma control de BCE. Si bien, en el Código, se reconoce la autonomía el BCE quedaría bajo la dependencia de la Junta señalada, que es presidida por el Ministro de Finanzas. Esta intención resulta contradictoria con la propuesta anterior de darle plena independencia y autonomía al BCE. Además en la mayoría de los países el banco central tiene independencia y no forma parte de la banca pública. El BCE dirige, de forma autónoma, la política monetaria, lo cual incluye la determinación de la tasa de interés.

¿Qué persigue el gobierno con incluir en la banca pública al BIESS y BCE? Pues el control de estas instituciones y acceder a sus recursos.

En cuanto a la seguridad social, el primer intento del control de los institutos de seguridad social se dio con en el proyecto de ley para la Transparencia Fiscal, Optimización del Gasto Tributario…que se le dio el nombre abreviado de “crecimiento económico”, enviado a la Asamblea, en Octubre de 2019, pero rechazado por la Asamblea, con la intención de eliminar el directorio del IESS, ISSFA e ISSPOL y pasarle el control de estos al nuevo organismo regulador financiero que se pretendía crear.

El segundo intento es ahora con el proyecto de ley de ordenamiento de las Finanzas Públicas, enviado a la Asamblea el 16  En el art. 2 se cambia la clasificación del sector público al incluir  dentro del sector público no financiero al IESS, ISSFA e ISSPOL.  Con este cambio, los tres institutos de seguridad social pierden su autonomía y sus recursos  estarán incluidos en el Presupuesto General del Estado y, aun mas, deberán respetar los techos, gastos y reglas fiscales que, en última instancia, los fijara el MEF. En el art. 59 se plantea que estos institutos formularan sus planes de inversión de acuerdo con este proyecto de ley. En el Cap. V, en el primer artículo imnumerado se crea el Comité Nacional de Coordinación Fiscal, integrado por 7 miembros uno de los cuales es de la seguridad social. O sea, cambio de estrategia, respecto al proyecto de ley de crecimiento económico que eliminaba los directorios de los institutos de seguridad social, ahora se propone que un representante de todos estos participe en dicho comité.

En el art. 74, del proyecto de ley, se plantea que el MEF deber elaborar la política económica y fiscal, diseñar la programación macroeconómica, definir la política de prevención y mitigación de riesgos fiscales, etc. Se define que estos riesgos pueden provenir de shocks internos y externos así como de la gestión de la banca pública, la seguridad social, etc. En otras palabras, el MEF se convierte en un superministerio que controla todos los recursos del presupuesto del estado incluyendo ahora los del BIESS y los institutos de Seguridad Social. (el gobierno anterior dejó al MEF como una caja fiscal) ¿Adónde apunta el proyecto de ley? Pues al control de los recursos del estado incluyendo los estos institutos y banco. Es que en tiempo de crisis y con una caja fiscal vacía, el gobierno intenta captar recursos dentro de las diferentes instituciones públicas y, en tiempos difíciles, lleva a eliminar autonomías u otras restricciones en las instituciones autónomas, con tal de acceder a recursos. Tal es la iliquidez fiscal que se le ha recortado 100 millones de dólares a las universidades públicas, no se pagan a tiempo los sueldos de la burocracia y se quitan recursos a varias instituciones públicas. A más de pagar la deuda, en tan grave crisis, demuestra que prioridades tiene el gobierno, de lo cual podemos deducir que sería capaz de tomar medidas imprevisibles. ¿Veremos que hacen los asambleístas?

Además de lo analizado, en el artículo anterior, sobre el proyecto de ley de Apoyo Humanitario este incluye una reforma laboral: flexibilidad laboral, y, el concordato comercial. Que supuestamente, la primera, es para preservar el empleo y el segundo es una especie de ley de quiebras de mayor ejecutividad. En este artículo, analizamos estos dos temas.

La flexibilidad laboral se basa en un acuerdo entre patronos y trabajadores que, de ser acordado, será de cumplimiento obligatorio. Se estipulan algunas condiciones para la empresa como no poder distribuir utilidades, no tener gastos suntuarios, presentación de estados financieros, etc. Si no llega a un acuerdo entre las partes la empresa pasa a liquidación. La forma de la flexibilidad laboral es la introducción de 2 tipos de contratos de trabajo. Uno, el contrato especial emergente, parcial u ordinario, que se celebraría para nuevas actividades o giro de negocios, con una duración de 2 años y renovable, jornada entre 20 y 40 horas, máximo 40 horas a la semana, distribuidas en 6 días a la semana, con remuneraciones y beneficios proporcionales a la jornada pacta. Dos, disminución de la jornada de trabajo, por eventos de fuerza mayor, por dos años, y con remuneración y beneficios de ley según la jornada reducida. En este caso, la empresa no podrá distribuir utilidades ni despedir trabajadores. Si lo hay, la empresa, deberá pagar una indemnización de 3 meses más las indemnizaciones previstas en la ley.

El centro de la flexibilidad laboral está en la posibilidad de reducir la jornada laboral lo que implica la reducción de los ingresos de los trabajadores, pero manteniendo la estabilidad. En el caso, del contrato especial emergente, las horas trabajadas pueden distribuirse en 6 días de la semana (incluye sábado y domingo) lo que implicaría que en esos dos días no se pagaría horas suplementarias, en el caso de se trabaje de noche de lunes a viernes, o, extraordinarias, cuando sea sábado o domingo. Esto implicaría un retroceso en el derecho de los trabajadores. En la segunda forma de reducción de la jornada de trabajo, por eventos de fuerza mayor, aunque se mantienen algunos de los derechos de los trabajadores, implica también una reducción de los ingresos. Si bien, en situaciones de crisis o emergentes, se debe buscar salvar a las empresas para mantener el empleo, debería asegurarse el pago de todos los beneficios de ley. Con esta reforma laboral, la balanza se inclina hacia el patrono. Durante el confinamiento ya ha habido denuncia de despidos en empresas y, con las empresas no esenciales paradas, algunas amenazan con bajar la remuneración. Esta reducción se garantiza con la flexibilidad laboral al disminuir la jornada de trabajo. Hay que buscar equilibrio entre el capital y trabajo, de manera de repartir las perdidas entre las dos partes de la relación laboral y no cargarle el peso de la crisis, por medio de la reducción de ingreso, a empleados y trabajadores. Más aún al seguro de desempleo, al que se acogerían los despedidos entre Abril y Julio de 2020, se torna más estricto y no está claro cuál sería el financiamiento para pagar a la avalancha de despedidos que se daría en ese periodo.

Para paliar los efectos de la crisis generada por la paralización de la actividad económica, se estable el concordato preventivo excepcional, que se aplicaría para las actividades comerciales (empresas o personas naturales) para negociar las obligaciones en lo referente a las condiciones: plazos y reducción o reestructuración de las deudas. Esta figura legal es una especie de ley de quiebras que, posibilita de manera más pragmática, negociar las deudas. Si no se llega a un acuerdo, se llamaría a un concurso de acreedores pero se establece la prelación de pagos estando en segundo lugar las deudas al trabajador. Este concordato debería extenderse hacia todo tipo de empresas, debido a las dificultades y quiebras que se vienen en los sectores no comerciales.  

En síntesis, el proyecto de ley de “apoyo” humanitario en cuanto a la contribución solidaria, la mayor parte (dos terceras partes) recaen sobre los empleados y trabajadores públicos y privados, solo un tercio lo pagarían las empresas. Pero más, a los empleados públicos, después de contribuir 9 meses, se les rebajaría el sueldo de manera permanente, aún más, se despedirían a los contratados eventualmente y también habría fusiones de entidades públicas que implicaría el despido de aquellos con nombramiento provisional y hasta los funcionarios cuyos cargos resulten duplicados por efecto de la fusión. En el caso de los empleados y trabajadores del sector privado se estable una reducción de la jornada laboral lo que implica reducción de sus ingresos. En resumen, el proyecto carga la mayor parte de la crisis sobre trabajadores y empleados. La crisis económica será muy grave pues se proyecta una contracción del 6.5% del PIB.

El gobierno frente a la crisis, agravada por el coronavirus, envío dos proyectos de ley a la Asamblea. Uno, el de Apoyo Humanitario pretende la reducción de salarios, acuerdo para pago de deudas no bancarias, congelación de precios de servicios básicos, una reforma laboral, ampliación servicios de salud del IESS, concordato y ayuda a empresas comerciales. Dos, la reformas al Código de Finanzas Públicas que contendría nuevas reglas fiscales, normas  presupuestarias y disposiciones que incluirían al manejo de recursos del IESS, ISSPOL e ISSFA, y, por otro lado, con las directrices de ejecución presupuestaria para el II trimestre, de este año, se busca reducir el gasto y despido de burócratas eventuales. Todas estas medidas estarían dentro del nuevo acuerdo que el gobierno está tratando con el FMI. En este artículo trataremos los tres primeros puntos.

Dado que no hay liquidez en la caja fiscal, como demuestra que no pago los sueldos de algunas instituciones hasta el 16 de Abril, los que pudieron ser pagados por un crédito de emergencia del BID, el primer proyecto crea una contribución temporal, por 9 meses, a empleados privados y públicos, y, otra a sobre las utilidades de las empresas. En realidad es un impuesto progresivo ya que la contribución es función de una tabla usada para este tipo de tributos. Para las personas naturales, la base del tributo serían los ingresos neto a partir de los 500 dólares. Hay una tarifa básica y otra tarifa sobre el excedente (como el Impuesto a la Renta). Así el que gane  600  pagará 8 dólares  ($ 2 por tarifa 1 + $ 6 por tarifa 2) y para los siguientes niveles de ingresa aumenta progresivamente las dos tarifas. Para las empresas la contribución sería 5% sobre las utilidades (el resultado mayor entre la utilidad gravable y la utilidad disponible para distribución en 2018 igual a un millón o más de dólares). Puede haber exoneraciones o rebaja de esta contribución para las empresas afectación grave por la crisis del coronavirus. El total de recaudación alcanzaría 1418 millones. Pero en el caso de los empleados públicos de la función ejecutiva y empresas públicas, que ganen a partir de 1000 dólares, después de los 9 meses del pago de la contribución temporal, tendrán una reducción permanente su sueldo de 10%.  Pero lo paradójico es que, según El Comercio, los empleados pagarían casi dos tercios (64%) de la contribución del total a partir del 18 de Mayo, pero además tendrán una reducción del sueldo permanente, con lo que resulta que serían los que más aportan (64%) y las empresas solo un tercio.  Con esta contribución, el gobierno tendría recursos para cubrir actividades esenciales pero a partir de mediados de Mayo.

¿Y qué recursos dispondría el gobierno entre Abril y mediados de Mayo? Como el gobierno hace malabares para obtener recursos, presentó una solicitud de consentimiento para diferir el pago de intereses de la deuda externa hasta el 15 de Agosto de este año, con lo que dispondría 811 millones con lo cual tendría recursos para operar las actividades esenciales.

El proyecto contempla también la celebración de acuerdo entre las partes para el pago de pensiones educativas (colegios han ofrecido descuentos), alquileres y seguros de salud, con lo cual alivia a los empleados y trabajadores que no recibieron sus sueldos y salarios por la paralización de las actividades económicas por el confinamiento obligatorio por la pandemia. Según el Ministro de Producción el 70% del aparato productivo está paralizado. El proyecto también congela el precio de los servicios básicos (incluye el de telecomunicaciones) proveídos tantos por el sector público como el privado.

De lo analizado hasta aquí, del primer proyecto de ley, la mayor parte de la crisis está siendo cargada sobre empleados y trabajadores del sector público y privado, pero más afectados los primeros que ven reducidos sus sueldos de manera permanente. Aún más, los del sector privado, enfrentaran una reforma laboral que contempla la flexibilización laboral que incluye una reducción de la jornada laboral, contratos emergentes de 20 horas, que implica reducción de sus ingresos, así como acuerdos entre las partes que pueden modificar las condiciones laborales.

Desde el año pasado se viene arrastrando una crisis socioeconómica, con el coronavirus y la emergencia sanitaria ésta se agravó y, la tragedia, se completó con la rotura de los oleoductos petroleros y los daños en la refinería de Esmeraldas y la paralización la de La Libertad conforman un escenario de crisis socioeconómica, sanitaria y humanitaria gravísima que imponen una salida con medidas económicas, sociales y sanitarias que tengan como centro el bien común.

La tragedia sanitaria en Guayaquil, reflejada en miles de fallecidos por el coronavirus, no reveladas en las cifras oficiales, el colapso del sistema de salud público y privado, de las morgues y las funerarias llevaron a que no se podían retirar de muertos de sus viviendas y no poderles darles sepultura individual, el intento de sobreprecio en insumos médicos en el IESS, la carencia de test del coronavirus, etc. revelan la ineficacia, desorganización y falta de decisión, a tiempo, de las autoridades gubernamentales que sumieron, en el puerto principal, en un caos sanitario en el que lo más afectados fueron las familias de menores recursos.

La falta de liderazgo gubernamental llevó a que los diferentes grupos económicos  dicidierán realizar aportes. Los banqueros  (de Quito y Guayaquil, por separado), los grupos económicos de Guayaquil y, por otro lado, los de sierra, para fondos ante la pandemia. El gobierno tardó en actuar y recién, en lo económico y social, el viernes santo planteó más medidas de auxilio económico. Cada sector y gobierno por su lado plantearon alternativas. No hubo unidad con el sector privado para actuar ante la pandemia, sobre todo, en el puerto principal. Ni el sector público tomó la iniciativa a tiempo.

 La falta de liderazgo gubernamental, las medidas de la emergencia sanitaria, el confinamiento y la paralización de la actividad económica llevaron a una situación insostenible. La contracción de la oferta y la ausencia de la demanda generaron, a nivel microeconómico, que las empresas no tuvieran ventas, a excepción de los alimentos y salud, sobre todo las micro y pequeñas empresas que, al no tener ingresos, no pueden pagar a sus empleados. En el sector informal, miles de trabajadores que dependen de la venta diaria no tienen que comer así como los desempleados y subempleados. En suma, una crisis sanitaria y sus medidas provocaron una crisis sanitaria, económica y social de grandes proporciones. En lo macroeconómico, se agravaron los desequilibrios de los principales indicadores: déficit fiscal, liquidez fiscal, déficit comercial, nivel de actividad económica, empleo, desempleo, subempleo, etc.

En las crisis y pandemias hay que dar soluciones pero establecer prioridades y plazos. En el cortisimo plazo está, primero, el bien común, el interés general debe primar sobre el privado que, en este escenario, está la salud y la vida. El gobierno está aplicando, ahora, con la emergencia sanitaria, aunque tarde, las medidas que sugieren los organismos internacionales. Pero en lo social y en lo económico tarda, pues con el escenario que estamos viviendo, viene la carencia de ingreso, el hambre, aumento de la pobreza, más delincuencia, quiebra de empresas, etc. Segundo, está el de proveer de ingresos para que la gente, de menores recursos e informales, pueda comer. Tercero, normalizar la actividad económica dando incentivos a la micro y pequeña empresa y a la gente para que pueda afrontar sus deudas, alquileres, tarjetas, seguros, etc.

En esta crisis, el gobierno debe comenzar poniendo prioridades. Si busca el bienestar común, en el cortísimo plazo, debe tomar una decisión sobre la deuda externa. Dado el escenario económico, la opción debe ser renegociación su pago lo que liberaría recursos para que, en dicho plazo, se puedan asumir los susidios y apoyos para la gente de escasos recursos, informales y pobres. Por otro lado, la ayuda a micro, mediana y pequeña empresa para reactivarlas.

La propuesta del gobierno para enfrentar la emergencia económica y social, de crear un fideicomiso, con contribuciones de empleados, trabajadores y empresas, si bien apunta a ayudas y apoyos a los afectados, iguales las medidas adoptadas por gobiernos latinoamericanos y europeos, por la tragedia, sin embargo implica que sean estos grupos los que financien parcialmente el auxilio porque el gobierno no tiene liquidez. No podemos analizar todavía dicha propuesta porque hasta el momento, en que escribo el artículo, no se ha remitido a la Asamblea el proyecto de ley. Pero ya el gobierno debe poner prioridades en esta emergencia. Es claro que salud es lo prioritario, de ahí debe seguir el pago de sueldos de los empleados público y no el pago de la deuda, pago de ayudas a los informales, desempleados y subempleados, pobres, ayuda a las comunidades rurales, preservación del empleo en el sector formal, etc.